證券時報網
孫憲超
2024-09-02 21:41
“相比以往更多站在預算管理的角度
清理招商引資優(yōu)惠政策，這輪清理是在
全國統(tǒng)一大市場的頂層設計的背景下進行。”
“8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》（下稱《條例》）有沒有看到？”
“我知道，返還稅收、土地出讓金等都被禁止。”
這次對話發(fā)生在一位投資人與被投企業(yè)負責人之間。這家生物醫(yī)藥企業(yè)剛剛與政府談妥100多畝土地供應，雖然掛牌價無法低于底價，但是這位負責人坦言，“最終真實成交價仍在與政府談判，對方會以其他名目返還多付的土地出讓金”。
返還土地出讓金、稅收是地方政府為企業(yè)開出的常見優(yōu)惠政策，但是都被《條例》列為禁止實施的范疇。因此，《條例》的實施被視為招商引資的一道分水嶺，過去常用的優(yōu)惠政策被禁止，地方政府需要找到新的招商引資“抓手”。
正是在8月1日《條例》實施前的數(shù)月間，北京、上海、江蘇等省級政府先后發(fā)布百億級甚至千億級產業(yè)投資基金，這些政府出資設立的母基金希望撬動更多社會資本投向集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等當下熱門的賽道，希望以投資換取這些新興產業(yè)落地。
這樣的“基金招商”，將成為未來地方政府招商引資的一個重要選項。同時，當一味降低企業(yè)落地成本的手段不再被允許，地方政府還需要找到除成本優(yōu)勢之外本地的稟賦所在。
“史上最嚴”的規(guī)范
今年1月底，上市公司博遷新材一則關于退回政府補助的公告引發(fā)市場關注，公司被要求退回2023年3月、2023年6月收到的兩筆合計2400萬元的獎勵資金，理由是“因不符合相關政策，為規(guī)范財政支出行為”。博遷新材當時預計，這將減少公司2023年度凈利潤2040萬元。最終，這家公司去年虧損超3200萬元。
博遷新材被要求退回獎勵資金背后，各地政府正在規(guī)范招商引資優(yōu)惠政策，這從去年年中發(fā)布的審計工作報告中可見端倪。
2023年年中，審計署審計長侯凱通報2022年度中央財政管理審計情況時提到，在重點審計了18省本級及36個市縣共54個地區(qū)的財政收支管理情況，并就共性問題延伸到其他地區(qū)后，發(fā)現(xiàn)55個地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。年底發(fā)布的問題整改情況報告提及，55個地區(qū)清理廢止違規(guī)出臺的稅收返還優(yōu)惠等，規(guī)范招商引資行為。
今年年初召開的全國審計工作會議再次提出，一些地方招商引資中違規(guī)出臺“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，將嚴肅查處違規(guī)返稅亂象。
這被認為是新一輪清理稅收優(yōu)惠政策的行動。其實，對于規(guī)范包括稅收優(yōu)惠政策在內的招商引資行為，央地之間已經經過多輪博弈，上一輪密集清理發(fā)生在2014年—2015年。
2014年12月，《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，即“國發(fā)62號文”對外發(fā)布。“‘國發(fā)62號文’的指向非常明確，即全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，要求‘違反國家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行’。但是地方政府招商引資時承諾給予優(yōu)惠政策，如果僅憑一紙通知改變政策，地方政府信用將受到影響，因此在執(zhí)行時遇到較大阻力。”有接近地方招商引資部門的人士告訴《中國新聞周刊》。
博弈的結果是2015年5月發(fā)布的“國發(fā)25號文”提出，各地區(qū)、各部門已經出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續(xù)執(zhí)行。同時，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。中建政研研究院副院長吳智勇告訴記者：“這意味著那一輪清理并未‘一刀切’，而是設置‘緩沖區(qū)’。”
但是“緩沖區(qū)”的存在，讓一些地方政府此后給予企業(yè)稅收優(yōu)惠政策時有過之無不及。前述接近地方招商引資部門的人士表示：“有地方政府與企業(yè)簽訂的稅收返還協(xié)議長達8年，甚至更長時間。對于一些產能已經過剩的行業(yè)的企業(yè)，盈利甚至建立在政府補貼基礎上。8年，一些產業(yè)可能已經迭代，補貼會幫助一些本應被淘汰的企業(yè)茍延殘喘。”
而當前這一輪規(guī)范招商引資行為的背景，是國務院辦公廳下發(fā)《關于規(guī)范招商引資行為促進招商引資高質量發(fā)展的若干措施》（下稱《措施》），以及于8月1日開始施行的《公平競爭審查條例》（下稱《條例》）。
多位地方政府人士向《中國新聞周刊》記者表示，《措施》規(guī)格較高，地方政府將《條例》視為《措施》的“配套文件”學習。公開信息顯示，7月以來，已有各級政府學習《措施》的消息，并做出“嚴守制度和政策紅線”“嚴守招商引資紅線底線”等表述。
在吳智勇看來，當前正在對地方政府招商引資行為進行“史上最嚴”的規(guī)范。他告訴《中國新聞周刊》，之所以稱之為“史上最嚴”，一方面是《措施》與《條例》的規(guī)格較高，如《條例》通過第783號國務院令下發(fā)。另一方面，從地方政府的反應來看，已經開始禁止一些招商引資行為。
此前網絡流傳的某一線城市“招商整改任務清單‘二十條’”，對于“二十條”任務均提出“立即”整改，有熟悉當?shù)卣猩桃Y政策的人士告訴《中國新聞周刊》，這份清單便是對標《措施》的結果。
也有地方政府廢除此前出臺的招商引資政策文件。河南周口下轄的項城市就在8月1日廢止了兩個下發(fā)于2021年和2022年的招商引資政策文件。
“相比以往更多站在預算管理的角度清理招商引資優(yōu)惠政策，這輪清理是在全國統(tǒng)一大市場的頂層設計的背景下進行。”吳智勇表示。
2022年3月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，建立涉企優(yōu)惠政策目錄清單并及時向社會公開，及時清理廢除各地區(qū)含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實行地方保護的各類優(yōu)惠政策，對新出臺政策嚴格開展公平競爭審查。
除了嚴厲程度，有地方官員告訴記者，“國發(fā)62號文”提出將稅收等優(yōu)惠政策管理情況作為領導干部提拔任用、管理監(jiān)督的重要依據，但近10年來效果有限，鮮有因此被問責的案例。“與2014年—2015年進行的那一輪清理不同，此次在《措施》與《條例》中，都未見將兩者掛鉤的表述，這意味著不再從官員問責角度約束地方政府招商引資行為，而是通過《條例》授予外部市場主體起訴權利，以此倒逼地方政府做出改變。”
正因為如此，8月1日也被視為重塑招商引資政策的分水嶺。
2023年2月23日，與會嘉賓在會場觀看天津重點商業(yè)項目展示墻。當日，由天津市商務局主辦的“2023年天津市重點商業(yè)項目招商推介會”舉辦，吸引了400余家國內知名商業(yè)地產投資運營商、零售品牌商、文旅項目方來津參會與考察。攝影/本刊記者 佟郁
優(yōu)惠政策邊界何在？
《措施》究竟對哪些招商引資行為進行了規(guī)范？
“《條例》可以印證《措施》的內容，除去不能給予特定經營者稅收優(yōu)惠，還不能給予選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼，或是要素獲取、行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優(yōu)惠，以及其他影響生產經營成本的內容。原則是地方政府制定招商引資優(yōu)惠政策時需要有上位法依據。”有接近地方政府招商部門的人士向《中國新聞周刊》感慨，這次清理會動真格，8月1日后會有一批違規(guī)優(yōu)惠政策被清理。
吳智勇告訴記者，這一輪的清理一方面針對“稅收洼地”，另一方面便針對各種“小政策”，即各地政府通過在區(qū)域內制定“小政策”，制造各種“政策洼地”，阻礙全國統(tǒng)一大市場的構建。
前述“招商整改任務清單‘二十條’”中第一條便是“全面清理與稅收掛鉤的產業(yè)扶持政策及具體操作指引”，需要被“立即清理”。“稅收洼地”顯然是這一輪清理的重點。
“對于地方政府而言，沒有辦法對增值稅、營業(yè)稅等中央稅種下手，但是可以將地方留存的部分稅收返還給企業(yè)，將其與特定產業(yè)或企業(yè)掛鉤，如霍爾果斯曾針對影視行業(yè)制造‘稅收洼地’，導致影視公司蜂擁到霍爾果斯注冊，不僅傷害了其他稅源地，也傷害了霍爾果斯本地稅收。”吳智勇解釋說。
制造低成本“政策洼地”的手段顯然不止于稅收優(yōu)惠。財經戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任馬珺告訴《中國新聞周刊》，隨著清理對企稅收優(yōu)惠，還要注意近年來出現(xiàn)的針對個人的稅收優(yōu)惠和財政補貼競爭。比如，為吸引企業(yè)來本地投資對企業(yè)高管個人所得稅的減免、先征后退、安家費補貼等政策。
吳智勇表示：“各種‘政策洼地’導致招商引資的優(yōu)惠政策愈發(fā)‘內卷’。地方政府一般使用兩種‘杠桿’，一種是在企業(yè)投產前根據產業(yè)政策給予補貼，另一種就是企業(yè)達產后，再給予設備購置等補貼，返還稅收、土地出讓金也往往在這個階段進行。”
“一些生產性服務業(yè)、高端制造業(yè)對于低成本的依賴比較少，但是中國中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)在產業(yè)布局上與東部經濟發(fā)達地區(qū)差異較大，大量產業(yè)仍處于產業(yè)鏈中低端，而爭奪中低端產業(yè)的利器無非就是‘三低’，即低人力成本、低土地成本、低環(huán)境成本，因此對于中西部地區(qū)政府而言，構筑‘政策洼地’的做法屢試不爽。”吳智勇表示，一部分中低端產業(yè)甚至“吃定”地方政府優(yōu)惠政策，產生一批候鳥遷徙式企業(yè)，享受完一地的優(yōu)惠政策后就搬遷，甚至在一個地市的不同區(qū)域間搬遷。
而且政府給予企業(yè)優(yōu)惠政策的力度往往并不透明。有地方招商部門人士表示，地方政府經常采用“一事一議”“一企一策”的方式，并不透明。稅收返還動用地方政府留存部分，甚至可能導致地方政府真實財力與統(tǒng)計數(shù)據背離，對地方政府的自主財力產生影響。
2020年6月18日，重慶兩江新區(qū)以“屏對屏”“線連線”等智能化方式舉行了一場“云簽約”，涉及重點項目23個，投資總額202.3億元人民幣。攝影/本刊記者 陳超
有河北某縣級政府人士告訴《中國新聞周刊》，2012年，當?shù)匾M一家頭部食品加工企業(yè)，并開始培育本地食品產業(yè)。“但是對于這些新引入的企業(yè)，投產后的幾年幾乎沒有稅收貢獻，需要享受減免、返還等稅收優(yōu)惠政策，2012年引進的企業(yè)，七八年后才能實現(xiàn)稅收過億元。”
有集成電路領域投資人向記者舉例他曾經經手的一個項目，長三角某區(qū)級政府為了讓一家集成電路企業(yè)初創(chuàng)團隊在當?shù)芈涞兀仁且悦鞴蓪崅姆绞酵顿Y數(shù)千萬元，再加上土地出讓金返還、設備購置補貼等優(yōu)惠政策，如果最終都可以完成，區(qū)級政府對這家初創(chuàng)企業(yè)的投入將達到數(shù)億元。“而且是地方政府從創(chuàng)始團隊還在美國時便開始談判，長三角5座城市都在爭搶。”
馬珺直言，中央正想方設法提高地方自主支配財力，不會繼續(xù)容忍地方政府這種自斷其臂的惡性競爭行為。
吳智勇介紹，近年各地政府普遍希望“買”到產業(yè)、企業(yè)，甚至企業(yè)的總部或是研發(fā)部門。比如近年一些地方政府提出打造“總部經濟”，希望通過優(yōu)惠政策吸引企業(yè)將總部搬遷到當?shù)兀还芷髽I(yè)經濟活動是否在當?shù)卣归_，從而傷害企業(yè)經濟活動地的稅源。
“其實現(xiàn)在不同區(qū)域間在進行協(xié)調，比如在同一個地級市，一家企業(yè)原本在a區(qū)注冊，但是隨著業(yè)務發(fā)展搬遷到b區(qū)，b區(qū)便會與a區(qū)協(xié)商，企業(yè)搬遷為b區(qū)解決了就業(yè)，但是未來稅收仍記在a區(qū)。在經歷這一輪清理過后，‘總部經濟’可能會變得更加規(guī)范，比如像直播帶貨這樣的新經濟形式，就需要更仔細地甄別辦公與注冊地點是否一致。”吳智勇介紹。
記者注意到，如項城市8月1日廢止的兩個招商引資政策文件中就包括“項城市加快總部經濟發(fā)展暫行辦法”。
“對于地方政府而言，優(yōu)惠政策不可能全部被禁止，但是存在邊界。一方面地方政府需要依法行政，優(yōu)惠政策不能逾越法律法規(guī)，像稅收返還便屬于被明令禁止的范疇，再比如一些地方政府為支持本地新能源汽車產業(yè)發(fā)展，規(guī)定當?shù)爻鲎廛囍荒懿捎迷诋數(shù)剡_產的車企的車型，這顯然違反了所有市場主體平等進入市場的權利，也屬于應該被清理的‘小政策’。另外一條邊界便是地方政府在給出優(yōu)惠政策時不能超過自身能力。”吳智勇告訴記者。
招商引資“卷”向何處？
地方政府招商引資行為正在被重塑。
從各地的反應來看，經濟較為發(fā)達的地區(qū)對于《措施》的態(tài)度更為積極。如浙江發(fā)文要求嚴格落實退稅減稅降費政策，逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。
有上海市浦東新區(qū)招商引資部門人士告訴記者，如果企業(yè)想要落地，只會保障承諾的政策能夠全部落實，但是這些政策一定會“一碗水端平”，不會單獨為某一家企業(yè)設計。
這一輪清理招商引資優(yōu)惠政策確實被認為利好經濟較為發(fā)達的地區(qū)。有蘇南地區(qū)政府招商人員向《中國新聞周刊》感慨，近幾年雖然表面上更多強調“公平競爭”，但可以給什么政策，政策可以給到什么程度，很多時候自己都不知道答案，感覺已經不會談項目。“一些明令禁止的政策自己不去碰，不代表其他人一樣講規(guī)矩，在競爭激烈的情況下，總會有人開出‘地板以下’的政策。”
對于地方政府的應對之策，吳智勇表示：“《措施》下發(fā)后，目前對于《措施》表態(tài)比較積極的地方政府集中在長三角、珠三角、成渝等經濟較為發(fā)達的地區(qū)。對于中西部地區(qū)，或者區(qū)縣一級政府而言，他們的態(tài)度更多是‘靜觀其變’。一方面目前正處于政策宣講、學習階段，落實到區(qū)縣一級仍需時間。另一方面，即使《措施》真正落地，地方政府仍能找到‘變通’方式。”
比如，各地普遍存在“零地價”供地，即企業(yè)繳納土地出讓金后，地方政府再以獎勵等名目將其返還給企業(yè)。吳智勇向記者介紹說：“現(xiàn)在與未來，地方政府仍然會利用這種模式吸引企業(yè)，但可能會在一定程度上借鑒華夏幸福產業(yè)新城的運作模式，即政府與企業(yè)只簽訂框架協(xié)議，由國有企業(yè)作為產業(yè)投資主體與企業(yè)簽訂對賭協(xié)議，從而落實一些優(yōu)惠政策。也就是未來地方政府給予企業(yè)優(yōu)惠政策的方式，不再是政府直接進行稅收、土地出讓金等返還，而是通過國企簽訂的市場化協(xié)議實現(xiàn)，甚至當招引而來的企業(yè)無法完成對賭協(xié)議時國企還可以起訴。”
去年10月，吳智勇曾跟隨國家開發(fā)區(qū)協(xié)會到湖南考察，湖南一些地市政府已經將土地交給城投公司運作，城投公司再將廠房租給企業(yè)，即使政府承諾補貼，也是通過城投公司與企業(yè)之間的商業(yè)合同實現(xiàn)。
“這樣的結果也是這一輪清理想要看到的，也就是由原來由政府主導并不透明的‘一事一議’，轉變?yōu)橄鄬[上臺面的兩個市場主體之間商業(yè)合作，或者說倒逼著冰山浮出水面。如果要‘卷’的話就在規(guī)則之內明著‘卷’，雖然不能解決全部問題，但至少將其納入相對規(guī)范的軌道。”吳智勇說。
除去轉變給予優(yōu)惠政策的方式，未來地方政府應該如何構建自身招商引資的優(yōu)勢？
“一個地方招商引資時的優(yōu)勢與劣勢并非絕對，需要揚長避短，在招商引資時不能脫離本地的區(qū)位和資源稟賦，只有本地的特色產業(yè)轉型升級，才有可能向產業(yè)鏈的高端延伸，而非‘一哄而上’爭搶一些所謂的高端產業(yè)。”吳智勇向記者分析，未來地方政府招商引資的方向應該依托當?shù)胤A賦，吸引頭部企業(yè)，發(fā)展產業(yè)鏈。“現(xiàn)在各地開發(fā)區(qū)通常由一批規(guī)上企業(yè)支撐，往往一家企業(yè)就能帶動一條完整產業(yè)鏈的發(fā)展。”
已有不少地方政府提出“鏈式招商”的概念。有長三角招商引資部門人士告訴《中國新聞周刊》，與此前守株待兔式招商和以資源招商不同，現(xiàn)在更強調產業(yè)鏈招商，仔細分解某個產業(yè)鏈的圖譜，比如集成電路產業(yè)，本地有哪些環(huán)節(jié)是短板，而在這些環(huán)節(jié)目前有哪些頭部、腰部，或者初創(chuàng)企業(yè)，再進行精準對接。“相應處室領到每年招商引資任務時，會將自己負責的產業(yè)進行這樣的分解，然后制定方案，精細到每個月的目標是哪些企業(yè)，以及需要和哪些部門和街道的領導一同拜訪企業(yè)。”
避免“一哄而上”，認清本地資源稟賦至關重要。吳智勇告訴記者，像甘肅玉門在經歷油氣資源枯竭之后，也在發(fā)掘自身的其他資源稟賦，如承載空間等，可以讓一些無法在東部經濟發(fā)達地區(qū)落地的化工產業(yè)落地。
吳智勇表示，一些企業(yè)并不一味追求“低成本”，而是需要一系列軟、硬環(huán)境。“比如一個地方供應鏈與物流配套能力不足，為企業(yè)增加的成本甚至多過企業(yè)能享受的優(yōu)惠政策，必然對于企業(yè)缺少吸引力，這屬于‘硬環(huán)境’。再從‘軟環(huán)境’的角度來看，現(xiàn)在已經有未來產業(yè)社區(qū)的概念，即在3—5平方米的空間里，解決人的就業(yè)與生活，這樣對人才會有吸引力，這也是眾多城市在創(chuàng)建青年友好城市的原因，需要創(chuàng)造‘軟環(huán)境’才能留住人。”他補充說，像這樣針對人才的政策并不在此次被清理的范圍內。
有生物醫(yī)藥企業(yè)創(chuàng)始人告訴記者：“哪怕在長三角范圍內，不同城市給予優(yōu)惠政策的風格也不盡相同，比如上海更偏重于補助人才，對于企業(yè)的補助會少一些。”
能不能在企業(yè)所在地找到合適的人才，對于他而言始終是個重要的問題。“現(xiàn)在各地在提供硬件條件方面已經很努力，但地方政府應該在招引人才上加大力度，也就是關心人在一座城市生活、工作的需求，比如優(yōu)質的生活配套、教育資源等。特別是一些缺少高等院校的城市，天然缺乏向年輕人展示自身的機會，就更要花力氣招引人才。對于一些落地在非一線城市的企業(yè)而言，更多是在靠企業(yè)自身力量吸引人才，比如提供良好的待遇，地方政府也應該在這點上更多發(fā)力。”
發(fā)于2024.8.19總第1153期《中國新聞周刊》雜志
雜志標題：傳統(tǒng)招商內卷，“史上最嚴”規(guī)范來了？
