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“房屋養(yǎng)老金”概念被正式提出已有兩年，但國(guó)家尚未就房屋養(yǎng)老金資金主要來(lái)源和用途、管理模式、增值運(yùn)作機(jī)制等提出明確的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見(jiàn)。為了在制度建設(shè)初期探索出一些可操作、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)路徑，住建部近日透露，上海等22個(gè)城市正在試點(diǎn)。

“研究建立房屋體檢、房屋養(yǎng)老金、房屋保險(xiǎn)制度，構(gòu)建全生命周期房屋安全管理長(zhǎng)效機(jī)制。目前，上海等22個(gè)城市正在試點(diǎn)。特別說(shuō)一下房屋養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶通過(guò)繳納住宅專項(xiàng)維修資金已經(jīng)有了，試點(diǎn)的重點(diǎn)是政府把公共賬戶建立起來(lái)。”住建部副部長(zhǎng)董建國(guó)近日在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示。

華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院副院長(zhǎng)陳淑云是較早參與“房屋養(yǎng)老金制度”課題研究的專家之一。她對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者介紹，2022年某地自建房倒塌事故發(fā)生后，房屋安全管理成為社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題，居住安全治理朝著“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)型。隨后，房屋體檢、房屋養(yǎng)老金、房屋保險(xiǎn)三項(xiàng)制度首次被提出，以期建立具有中國(guó)特色的房屋安全管理長(zhǎng)效機(jī)制。

房屋安全管理三項(xiàng)制度中，房屋養(yǎng)老金制度為房屋定期體檢、房屋安全保險(xiǎn)提供穩(wěn)定資金保障作用。陳淑云認(rèn)為，房屋養(yǎng)老金是一項(xiàng)有中國(guó)特色的新制度，由政府主導(dǎo)的公共賬戶起兜底作用。從境外房屋維護(hù)資金制度和實(shí)踐來(lái)看，在新加坡、日本及歐美多國(guó)，政府均不直接參與房屋維修資金的籌集、使用等具體事務(wù)，以間接監(jiān)管和協(xié)助為主。

當(dāng)下，業(yè)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題包括：房屋養(yǎng)老金和住宅專項(xiàng)維修資金的關(guān)系是什么？是否會(huì)增加業(yè)主個(gè)人負(fù)擔(dān)？公共賬戶的錢從何而來(lái)？如何讓房屋養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)保值增值，并讓業(yè)主從中產(chǎn)生“獲得感”？

陳淑云也表示：“我國(guó)的房屋養(yǎng)老金還處于試點(diǎn)探索階段。地方試點(diǎn)過(guò)程中，估計(jì)會(huì)面臨一些爭(zhēng)議，但整個(gè)制度的價(jià)值取向是為了筑牢房屋居住安全底線。”

多地維修資金改革先行一步

2022年4月某地自建房倒塌事故發(fā)生后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)自建房安全專項(xiàng)整治工作方案》，指出“完善房屋質(zhì)量安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，研究建立房屋定期體檢、房屋養(yǎng)老金和房屋質(zhì)量保險(xiǎn)等制度”。

而在“房屋養(yǎng)老金”概念被正式提出之前，“住宅專項(xiàng)維修資金”往往被稱為房屋的“養(yǎng)老金”。

住宅專項(xiàng)維修資金是住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備維修和正常使用的重要保障。我國(guó)《物權(quán)法》《民法典》以及《物業(yè)管理?xiàng)l例》均對(duì)由業(yè)主籌集的維修資金相關(guān)制度進(jìn)行了規(guī)定。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部也陸續(xù)發(fā)布規(guī)章，系統(tǒng)規(guī)范了住宅專項(xiàng)維修資金的籌集、使用、管理等。

多地維修資金制度建立于上世紀(jì)九十年代。二十多年來(lái)，該制度為解決住宅的維修改造，保障業(yè)主的居住安全發(fā)揮了重要作用，但該制度也存在支取使用不便、補(bǔ)建續(xù)籌落實(shí)難、監(jiān)管不透明等“天然不足”。隨著超過(guò)30年房齡的住宅數(shù)量增加，尤其是原本可能沒(méi)有維修資金的自建房、房改房等住房房齡增加，房屋維修資金難以覆蓋所有維修和更新需求，該制度的缺陷逐步放大。

上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)嚴(yán)榮等今年在《中國(guó)房地產(chǎn)金融》發(fā)表的一篇文章中提出，目前，全國(guó)住宅專項(xiàng)維修資金結(jié)余超過(guò)1萬(wàn)億元，上海、北京、杭州等城市結(jié)余超過(guò)百億元，但累計(jì)使用資金僅占累計(jì)歸集資金的10%左右，成都和深圳分別約為4%和5%，大量資金沉淀未有效利用，且單項(xiàng)使用率不均。

在“房屋養(yǎng)老金”概念被正式提出之前，近年來(lái)，一些省市已啟動(dòng)住宅專項(xiàng)維修資金管理改革的試點(diǎn)。

其中，杭州、寧波、嘉興、成都、無(wú)錫等地在電梯維修、建筑外墻防護(hù)、老舊房屋改造等領(lǐng)域開展保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索以政府購(gòu)買服務(wù)、引入商業(yè)保險(xiǎn)等方式構(gòu)建多方參與的房屋保險(xiǎn)機(jī)制。

部分城市在住宅專項(xiàng)維修資金管理改革中，還試圖通過(guò)統(tǒng)籌增值收益的方式，解決應(yīng)急維修問(wèn)題，規(guī)避“三分之二”表決。

按照規(guī)定，使用房屋專項(xiàng)維修經(jīng)費(fèi)，需通過(guò)“雙三分之二”的業(yè)主表決：即專有部分占建筑物總面積的業(yè)主達(dá)到2/3以上、同意使用的業(yè)主人數(shù)占總?cè)藬?shù)的2/3以上。

去年，濟(jì)南市住建局發(fā)布的《濟(jì)南市住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中提出，維修資金設(shè)立公共賬戶，業(yè)主公共收入用于補(bǔ)充維修資金的，業(yè)主委員會(huì)制定公共收入補(bǔ)充維修資金劃轉(zhuǎn)方案，并組織召開業(yè)主大會(huì)依法表決。

這些地方性做法雖然取得一定成效，但仍缺乏上位法依據(jù)。

成都市城市建設(shè)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)馮波對(duì)記者分析說(shuō)，住宅專項(xiàng)維修資金側(cè)重于“公平”，兼顧“效率”。由于“雙三分之二”表決耗時(shí)長(zhǎng)，在緊急情況下，難以及時(shí)使用，一些城市制定了緊急情況下使用住宅專項(xiàng)維修資金有關(guān)政策措施。然而，在上位法未作出調(diào)整前，若在非緊急情況下突破“雙三分之二”表決，在不滿足“雙三分之二”表決同意的情況下使用專項(xiàng)維修金，可能面臨違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

陳淑云進(jìn)一步表示，依據(jù)《物權(quán)法》，住宅專項(xiàng)維修資金與房屋產(chǎn)權(quán)捆綁，歸屬業(yè)主個(gè)人所有。后來(lái)頒布的《民法典》盡管對(duì)住宅專項(xiàng)維修資金作出補(bǔ)充解釋，將其由“資金”身份轉(zhuǎn)化為“基金”，歸“共同所有”，但“三分之二”表決，仍制約維修資金正常使用。

“建立房屋養(yǎng)老金制度之后，我們引入了政府公共賬戶的概念，就是希望從法理化和常態(tài)化的角度，讓‘保基本’的維修資金，不再需要業(yè)主表決就能被使用、被購(gòu)買保險(xiǎn)。此外，公共賬戶的設(shè)立也確保了房屋維修可以進(jìn)行計(jì)劃性的事先安排，而非只是緊急籌措。”陳淑云說(shuō)。

上海師范大學(xué)房地產(chǎn)與城市發(fā)展研究中心主任崔光燦持相近看法。他告訴記者，房屋養(yǎng)老金設(shè)立了公共賬戶，意味著后續(xù)可以在不動(dòng)用個(gè)人賬戶的背景下，可能不需要經(jīng)業(yè)主投票表決，就能合法使用維修資金，維修資金的使用效率更高。此外，房屋養(yǎng)老金公共賬戶的資金來(lái)源更廣泛，資金籌集的可持續(xù)性更強(qiáng)，使用更加高效。

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)房地產(chǎn)專委會(huì)主任王業(yè)強(qiáng)認(rèn)為，理想狀態(tài)下，房屋體檢、養(yǎng)老金、保險(xiǎn)三項(xiàng)制度相互聯(lián)系、互為銜接，目的就是為了給房屋提供全生命周期安全保障。

他對(duì)記者提出設(shè)想：給房屋做體檢是第一步，通過(guò)體檢發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和房屋潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，定期體檢制度為排查房屋安全隱患提供了基礎(chǔ)保障。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，可通過(guò)物業(yè)費(fèi)、維修基金、房屋養(yǎng)老金三位一體的“養(yǎng)老體系”，實(shí)現(xiàn)“小修小補(bǔ)、大修大補(bǔ)”。通常來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金可以解決大部分問(wèn)題，如果樓棟存在較大風(fēng)險(xiǎn)，就需要?jiǎng)佑帽ｋU(xiǎn)資金。給房屋上保險(xiǎn)，就是要借助保險(xiǎn)的市場(chǎng)化作用，為房屋使用安全責(zé)任人提供巡查、檢測(cè)、監(jiān)測(cè)、賠付服務(wù)，降低房屋安全風(fēng)險(xiǎn)。

“養(yǎng)老金”錢從哪來(lái)

嚴(yán)榮等在前述文章中提出，借鑒居民養(yǎng)老金制度，房屋養(yǎng)老金制度應(yīng)該覆蓋城鄉(xiāng)房屋。但鑒于農(nóng)村和城鎮(zhèn)非居住房屋有其特殊性，因此房屋養(yǎng)老金可先覆蓋城鎮(zhèn)居住類房屋試點(diǎn)，待制度成熟后探索擴(kuò)大范圍。

具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村房屋屬性混雜，土地性質(zhì)特殊，且尚未建立相關(guān)維修資金制度，全面覆蓋會(huì)大幅增加房屋養(yǎng)老金制度推進(jìn)難度。而城鎮(zhèn)居住類房屋作為城市公共安全的重要組成部分，其產(chǎn)權(quán)主體相對(duì)明晰，相關(guān)維修責(zé)任和資金明確。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、法學(xué)院院長(zhǎng)尹飛24日刊發(fā)的一篇評(píng)論文章也提出，目前制度設(shè)計(jì)中涉及的房屋養(yǎng)老金，僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、以區(qū)分建筑物形式存在的住房。

房屋養(yǎng)老金的資金來(lái)源和管理也可以參照居民養(yǎng)老金。馮波說(shuō)，房屋養(yǎng)老金要堅(jiān)持“個(gè)人+政府+社會(huì)+企業(yè)”多渠道籌集，并根據(jù)不同籌資渠道，分賬戶管理，最終實(shí)現(xiàn)“多層次、多支柱、可持續(xù)”。

其中，個(gè)人繳納專項(xiàng)維修金進(jìn)入房屋養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶，探索通過(guò)抽取一定比例的土地出讓金及地方國(guó)企、平臺(tái)公司盈余，繳入房屋養(yǎng)老金政府公共賬戶。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人通過(guò)捐贈(zèng)等方式繳存房屋養(yǎng)老金政府公共賬戶，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司對(duì)特定項(xiàng)目或小區(qū)，通過(guò)捐贈(zèng)等方式補(bǔ)充房屋養(yǎng)老金，以提升企業(yè)形象和美譽(yù)度，增加客戶黏性。

在多主體共同參與的背景下，籌集房屋養(yǎng)老金，對(duì)業(yè)主和地方財(cái)政影響幾何？

尹飛表示，房屋養(yǎng)老金需要個(gè)人承擔(dān)的，也就是個(gè)人賬戶部分，實(shí)際上就是現(xiàn)行的住房專項(xiàng)維修資金，這部分款項(xiàng)，依據(jù)《民法典》本應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)；按照目前的制度設(shè)計(jì)，在購(gòu)買商品房或者房改房時(shí)業(yè)主就已經(jīng)預(yù)繳過(guò)。

也就是說(shuō)，房屋養(yǎng)老金制度建設(shè)的重點(diǎn)是公共賬戶，不會(huì)增加群眾負(fù)擔(dān)。

住建部日前明確，房屋養(yǎng)老金試點(diǎn)階段，重點(diǎn)是把公共賬戶建立起來(lái)。

公共賬戶資金是保障社會(huì)公共安全和房屋基本安全的資金，用于房屋定期體檢以及個(gè)人賬戶資金適用范圍以外出于公共安全目的的維修，具有社會(huì)共濟(jì)作用，也被業(yè)界主流觀點(diǎn)視為房屋養(yǎng)老金的“第一支柱”。

第一財(cái)經(jīng)了解到，目前，公共賬戶的資金來(lái)源、使用范圍、增值方式和管理主體，并沒(méi)有做統(tǒng)一的官方說(shuō)明，試點(diǎn)地區(qū)自行探索。

“按一定比例計(jì)提項(xiàng)目土地出讓金，維修資金的增值收益、財(cái)政補(bǔ)貼、創(chuàng)設(shè)配套金融產(chǎn)品等，都是房屋養(yǎng)老金公共賬戶資金來(lái)源的重要方向。”王業(yè)強(qiáng)說(shuō)。但他同時(shí)提出，改革是有成本和代價(jià)的。土地出讓金下降必然會(huì)對(duì)房屋養(yǎng)老金公共賬戶的資金來(lái)源產(chǎn)生一定的影響。

馮波則認(rèn)為，雖然房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處在調(diào)整期，但長(zhǎng)期來(lái)看仍有很大的潛力和空間。在官方?jīng)]有明確（公共賬戶）資金渠道的背景下，“抽取一定比例土地出讓金進(jìn)入公共賬戶”具有較強(qiáng)的實(shí)操性，也符合“取之于房、用之于房”的要求。此外，抽取部分土地出讓金納入公共賬戶，實(shí)現(xiàn)前期開發(fā)與后期房屋使用成本聯(lián)動(dòng)，地價(jià)越高，交存的房屋養(yǎng)老金也越高，也有利于平衡房?jī)r(jià)中的地價(jià)因素和房屋長(zhǎng)期使用的成本。

“當(dāng)然，抽取的比例一定要科學(xué)合理，既要著眼當(dāng)前，又要謀劃未來(lái)。比例過(guò)高，影響地方財(cái)政收入；比例過(guò)低，則難以滿足后期房屋安全使用需要。”馮波補(bǔ)充說(shuō)。

如何合理地抽取土地出讓金？嚴(yán)榮等在前述文章中提出了兩個(gè)思路：一是直接在現(xiàn)有的土地出讓凈收益中增加房屋養(yǎng)老金資金支出科目；二是在大的支出科目中規(guī)定計(jì)提不少于2%的房屋養(yǎng)老資金。以上海為例，初步測(cè)算全量房屋體檢一次，包括全量排查和部分檢測(cè)鑒定，費(fèi)用約41億元，約占近五年平均土地出讓收入的1.8%。

該文章認(rèn)為，雖然目前我國(guó)土地出讓收入呈下降趨勢(shì)，但房屋體檢具有周期性，分?jǐn)偟矫磕甑馁Y金需求大大減少。老舊小區(qū)改造資金補(bǔ)充到公共賬戶，既能兼顧按需立項(xiàng)，同時(shí)也有利于更新成果的后期維護(hù)。

不過(guò)，陳淑云表示，將老舊小區(qū)改造資金、保障性住房建設(shè)資金、公積金增值收益等各類涉房資金，均與公共賬戶打通，存在業(yè)界爭(zhēng)議也有實(shí)施難點(diǎn)。“一方面，老舊小區(qū)改造資金與房屋養(yǎng)老金用途有一定重疊之處；當(dāng)保障房建設(shè)達(dá)到一定體量，也能省出一筆資金。如果將這些涉房資金均納入公共賬戶，可以一定程度上避免土地出讓收入減少的影響。但另一方面，這些資金如何歸集？誰(shuí)來(lái)管理？如何保值、增值？這些問(wèn)題都懸而待解。”

“公共賬戶管理亟待明確。”馮波說(shuō)，房屋養(yǎng)老金作為一種新生事物，其中的政府公共賬戶該怎么建、怎么管、涉及的范圍有多大（如能否設(shè)立某一個(gè)小區(qū)、某個(gè)物業(yè)區(qū)劃或片區(qū)的政府公共賬戶），都需要進(jìn)一步明確。

王業(yè)強(qiáng)認(rèn)為，房屋養(yǎng)老金是一項(xiàng)有中國(guó)特色的制度創(chuàng)新，三項(xiàng)制度核心是房屋養(yǎng)老金制度。目前，房屋養(yǎng)老基金的投資管理模式還待探索。

因此，在他看來(lái)，要加強(qiáng)房屋養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立專門的房屋養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)房屋養(yǎng)老金公共賬戶和個(gè)人賬戶的歸集、使用、管理與監(jiān)督工作。同時(shí)，要加強(qiáng)資金的保值增值，借鑒社保基金投資運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)房屋養(yǎng)老金存量資金，提高房屋養(yǎng)老金增值收益水平。