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*本文為《半月談》2024年第20期內(nèi)容

戶均僅13平方米的宅基地，卻建出一套120平方米的住房——這樣的改革新舉，發(fā)生在廣東省珠海市斗門區(qū)蓮洲鎮(zhèn)福安村。半月談?dòng)浾咴诂F(xiàn)場(chǎng)看到，3棟11層的村民公寓在福安村拔地而起。公寓每棟一梯兩戶、首層架空，可滿足60戶村民住房需要，周邊就是村民牽掛的農(nóng)田和魚塘。據(jù)了解，這樣的分配模式比原有模式土地利用效率提高了3倍。

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，特別是宅基地供求矛盾突出，導(dǎo)致一些農(nóng)村亂建、違建問(wèn)題叢生。2020年以來(lái)，作為全國(guó)第二批農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，珠海市斗門區(qū)著眼突出問(wèn)題，通過(guò)“多戶聯(lián)建”方式建設(shè)村民公寓，著力推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。

讓農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)歸屬“不擰巴”

今年40歲的福安村村民梁少聲，外出務(wù)工前住在爺爺20世紀(jì)60年代建的祖屋中。祖屋面積約100平方米，后歸父親、大伯、二伯三家共有，最多時(shí)10多人共住一屋。“祖屋已日漸破舊，我成家后也無(wú)法滿足三代人一同居住。”梁少聲告訴半月談?dòng)浾撸约涸紤]重建祖屋，但宅基地權(quán)屬?gòu)?fù)雜等因素成了“攔路虎”。2022年，梁少聲聽說(shuō)村里將建村民公寓，讓他有了回鄉(xiāng)安家的盼頭。

“修建‘福安·幸福里’村民公寓前，福安村已有40年未分配過(guò)宅基地。”福安村黨支部書記、村委會(huì)主任林振業(yè)介紹，村民建房需求和用地供需矛盾日漸突出，全村共237戶、1267人，多年來(lái)累積有所居、可分戶但未能分戶的農(nóng)民有178戶，其中有迫切建房需求的近30戶。

?“福安·幸福里”村民公寓首期封頂

項(xiàng)目首期即將完工，梁少聲離住進(jìn)新房的日子越來(lái)越近了。“在原宅基地上重建困難重重。這個(gè)項(xiàng)目為我們解決了大難題。”梁少聲說(shuō)，為了符合“一戶一宅”的要求，他決定放棄原祖屋的繼承權(quán)，選擇購(gòu)置村民公寓。

公開資料顯示，以往各地有過(guò)一些農(nóng)民“上樓”的案例，但大多是先由村集體或其合作企業(yè)出資，以村集體土地而非農(nóng)民個(gè)人宅基地報(bào)建，再有償分配給農(nóng)民使用，因而導(dǎo)致農(nóng)民只擁有房屋所有權(quán)，土地使用權(quán)只能確權(quán)到村集體名下，相關(guān)項(xiàng)目被農(nóng)民稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。

如何讓農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)歸屬“不擰巴”？福安村村民公寓采用“多戶聯(lián)建+一戶一證”的方式，即以多戶村民集體申請(qǐng)宅基地并聯(lián)合報(bào)建，先分配宅基地、再聯(lián)合申請(qǐng)農(nóng)房建設(shè)，同時(shí)參照國(guó)有建設(shè)用地商品房出讓的模式，按戶區(qū)分宅基地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)。

據(jù)了解，申請(qǐng)村民公寓的村民須符合新分戶條件，或承諾將原有宅基地退回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，確保“一戶一宅”，做到“一戶一證”，每戶農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)13平方米、房屋所有權(quán)120平方米。村民公寓的流轉(zhuǎn)、退出參照農(nóng)村宅基地相關(guān)規(guī)定辦理，享有同等的權(quán)益和保障。

和“外村人”一起“上樓”

“在原來(lái)宅基地管理制度下，‘跨村建房’幾乎不可能。”談到改革突破，斗門區(qū)委常委李叢舉例介紹，為進(jìn)一步推動(dòng)有限的宅基地資源在更廣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)更有效配置，斗門區(qū)出臺(tái)專項(xiàng)政策，探索宅基地使用權(quán)跨村配置，允許福安村周邊的廣豐村、耕管村符合“一戶一宅”條件的宅基地資格權(quán)人到福安村聯(lián)合報(bào)建村民公寓。

廣豐村村民梁桂林今年42歲，一家三代20多口人僅有一塊建筑面積約70平方米的宅基地，房子則是20世紀(jì)70年代建的老瓦房。面對(duì)擁擠不堪的居住條件，從事養(yǎng)殖業(yè)的梁桂林干脆在自家魚塘旁建起了棚屋。

2022年，梁桂林聽說(shuō)隔壁福安村建設(shè)的村民公寓項(xiàng)目二期，廣豐村、耕管村的“外村人”也能購(gòu)買，并按正常宅基地報(bào)建辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。“我立刻認(rèn)購(gòu)了一套，這里離我的魚塘僅有5分鐘路程。改善生活條件的同時(shí)，還方便照顧家里老人。”梁桂林表示，“現(xiàn)在每周都要來(lái)福安轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，看看項(xiàng)目進(jìn)展，就盼著能早日住進(jìn)‘幸福里’。”

為補(bǔ)償占用的福安村集體土地資源，“跨村建房”村民每戶需多交宅基地有償使用調(diào)節(jié)金3.6萬(wàn)元，并視同其已在本村實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)。李叢介紹，外村村民村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保持不變，戶口可根據(jù)個(gè)人需要選擇是否遷入。目前，公寓二期共20戶跨村村民已全部參建并簽訂認(rèn)購(gòu)協(xié)議。“他們?cè)诮ㄔO(shè)成本、貸款方案、物業(yè)管理等方面享受與福安村村民同等的權(quán)益。”

既要開源，也要節(jié)流

有錢就建，沒(méi)錢就停，等有錢繼續(xù)建，這是農(nóng)民自建房的常態(tài)。

“村民公寓需要建設(shè)資金穩(wěn)定足額保障，不能像自建房那樣資金斷斷續(xù)續(xù)、施工開開停停。”林振業(yè)說(shuō)，施工要有保障，關(guān)鍵是資金得跟上。

據(jù)了解，“幸福里”項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用全部由農(nóng)民自籌集資，每套總價(jià)約30萬(wàn)元，這并非所有農(nóng)民都能一次性籌集齊。宅基地作為農(nóng)民唯一住房，僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，因無(wú)法成為合格的抵押物而申請(qǐng)不到建房貸款。

為解決部分農(nóng)戶建房資金短缺問(wèn)題，經(jīng)國(guó)家金融監(jiān)管總局備案，政府部門聯(lián)合地方商業(yè)銀行，推出全國(guó)首個(gè)支持農(nóng)民宅基地住房建設(shè)的貸款產(chǎn)品“美麗農(nóng)居貸”，并由斗門區(qū)屬國(guó)企出資設(shè)立上限1000萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保資金池。這一方案以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)分紅收益為質(zhì)押，提供最低首付30%的貸款方案，保障了村民公寓建設(shè)的資金來(lái)源。

項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，珠海創(chuàng)新提出用農(nóng)民股權(quán)分紅質(zhì)押代替房產(chǎn)抵押，一旦貸款出現(xiàn)逾期，則由國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保資金池先行償還銀行剩余貸款的80%。國(guó)企按協(xié)議從當(dāng)事村民每年的村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)分紅收益中逐年抵扣，合理對(duì)沖了銀行的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。

村民簽約后先付9萬(wàn)元的首付款，封頂后根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況可選擇全額一次性付清或貸款分期兩種支付方式交齊尾款。林振業(yè)帶著村民細(xì)細(xì)算了一筆賬，貸款最長(zhǎng)分期20年，月供約1200元，一年1萬(wàn)多元。目前村集體年人均分紅約4000元，一家?guī)卓谝揽糠旨t基本能還清貸款。

“要把村民公寓里的每一分錢用到刀刃上。”斗門區(qū)政府認(rèn)為，不能把原本針對(duì)商品房開發(fā)商收取的費(fèi)用照搬到村民公寓。區(qū)政府協(xié)調(diào)自然資源、住建、供水、供電等相關(guān)部門，對(duì)人防異地建設(shè)費(fèi)、綠色建筑措施費(fèi)、配電房建設(shè)、供水線路改造等30多個(gè)相關(guān)事項(xiàng)，做到能減則減、能免則免。通過(guò)“公益+微利”的方式，政府組織國(guó)企、駐地建筑業(yè)企業(yè)積極參與，節(jié)省規(guī)劃設(shè)計(jì)、招標(biāo)成本和中間費(fèi)用。多措并舉之下，村民公寓建設(shè)成本由原先預(yù)計(jì)的3300元/平方米降低到2500元/平方米，基本與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自建房成本持平。

將改革經(jīng)驗(yàn)制度化、體系化

宅基地是農(nóng)民的“命根子”，其制度改革涉及面廣、影響面寬，歷史原因、利益因素等盤根錯(cuò)節(jié)。2023年7月，中央首次提出，在宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，允許依法取得的宅基地向縣域內(nèi)符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭轉(zhuǎn)讓。珠海市這一村民公寓項(xiàng)目正是抓住改革契機(jī)，率先探索嘗試宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)。參與改革的干部認(rèn)為，村民公寓是一個(gè)新生事物，在建設(shè)方面的一些配套政策還是空白，需要相關(guān)部門通力合作，在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)范、管理維護(hù)、配套服務(wù)等方面建立起一整套的制度體系。

受訪干部建議，改革要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，結(jié)合新一輪多規(guī)合一村莊規(guī)劃編制工作，有序布局并推廣村民公寓建設(shè)；健全農(nóng)民建房審批管理，從根本上保障農(nóng)民的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)；將由宅基地聯(lián)建的村民公寓與城市商品房區(qū)別開來(lái)，從配套保障上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；用更好的金融服務(wù)滿足村民的住房需要，同步探索村民普通自建房、房屋維修、翻建等領(lǐng)域的貸款實(shí)現(xiàn)路徑。

“‘多戶聯(lián)建’方式大幅度提高了土地利用效率，宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)、分紅質(zhì)押、積分排位等探索形成了村民住房保障新機(jī)制，為推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革提供了‘珠海方案’。”珠海市委改革辦負(fù)責(zé)人介紹，珠海市制定出臺(tái)13份制度文件，覆蓋宅基地審批、流轉(zhuǎn)、盤活利用、退出、登記、有償使用、風(fēng)貌管控、資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)等全流程。“珠海正根據(jù)試點(diǎn)試行經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)慎推動(dòng)在更大范圍復(fù)制推廣，并逐步探索縣域、市域范圍內(nèi)宅基地資格權(quán)的跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)，促進(jìn)宅基地資源更加高效、集約配置。”

原標(biāo)題《自建房之外，“多戶聯(lián)建”探路另一種可能

村民公寓：讓小宅基地變大》

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