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證券時(shí)報(bào)記者 賀覺淵 郭博昊

地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，是拉動(dòng)投資最直接、最有效的政策工具之一。目前，2024年地方政府新增專項(xiàng)債券(以下簡(jiǎn)稱“新增專項(xiàng)債”)已基本發(fā)行完畢。2萬億元新增專項(xiàng)債資金將為年末穩(wěn)增長(zhǎng)作出貢獻(xiàn)。項(xiàng)目用途擴(kuò)圍下，傳統(tǒng)基建類項(xiàng)目仍是資金主要投向。用于“化解存量政府投資項(xiàng)目”的“特殊新增專項(xiàng)債”不容忽視，其可能突破了新增專項(xiàng)債的用途限制，年內(nèi)發(fā)行超8400億元后還將在明年繼續(xù)發(fā)行。

新增專項(xiàng)債發(fā)行使用后置

2萬億資金年末發(fā)力

在財(cái)政部安排下，2024年新增專項(xiàng)債于10月底基本發(fā)行完畢。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，截至11月1日，各地累計(jì)發(fā)行的新增專項(xiàng)債達(dá)38964.76億元，約占年初預(yù)算安排限額的99.91%。

從發(fā)行節(jié)奏看，今年前七個(gè)月新增專項(xiàng)債發(fā)行速度較為平穩(wěn)，隨后在8至9月集中發(fā)行。以往年度為應(yīng)對(duì)疫情沖擊等特殊因素影響，地方政府發(fā)行新增專項(xiàng)債重在“早發(fā)快用”，年初發(fā)行規(guī)模相應(yīng)偏高。今年新增專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度明顯后置，盡管地方政府早在1月便紛紛開啟發(fā)行，但上半年發(fā)行進(jìn)度明顯低于去年同期。進(jìn)入三季度后，地方政府開始加快新增專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度，在8至9月發(fā)行規(guī)模合計(jì)超1.8萬億元，占全年預(yù)算限額的47%。

由于從發(fā)行到使用存在時(shí)滯，三季度發(fā)行的新增專項(xiàng)債資金更多集中于四季度使用。經(jīng)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至10月20日，年內(nèi)各地共有2萬億元專項(xiàng)債資金可安排使用。目前，財(cái)政部正研究完善項(xiàng)目管理機(jī)制，打通在建項(xiàng)目“綠色通道”。據(jù)財(cái)政部副部長(zhǎng)王東偉在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹，財(cái)政部正在加快專項(xiàng)債發(fā)行使用和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，加快形成實(shí)物工作量。

東方金誠(chéng)首席宏觀分析師王青向證券時(shí)報(bào)記者指出，在“兩個(gè)1000億元”提前下達(dá)、專項(xiàng)債加快發(fā)行使用的情況下，第四季度固定資產(chǎn)投資增速有望加快，充分發(fā)揮投資作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定器的作用。

支持領(lǐng)域不斷擴(kuò)圍

傳統(tǒng)基建仍是主要投向

從資金投向看，今年新增專項(xiàng)債支持領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大，統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目類別已達(dá)到42個(gè)，包括軌道交通、鐵路等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，養(yǎng)老、教育、托幼等民生領(lǐng)域以及新基建、新能源、新產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域。

傳統(tǒng)基建類項(xiàng)目依然是專項(xiàng)債資金主力投向。今年投向市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造、鐵路、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水利等重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債資金占全年規(guī)模超六成，繼續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)債資金強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用。其中，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債今年累計(jì)發(fā)行約9998.83億元，占全年發(fā)行規(guī)模的32.96%，而其他領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債的發(fā)行占比均未超過10%。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教務(wù)處處長(zhǎng)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授毛捷指出，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等特定領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)需要大量勞動(dòng)力，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃、工程施工到后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，將直接創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)。因此在專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)期間，將直接促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)出擴(kuò)張、利潤(rùn)增加，促進(jìn)這些行業(yè)的就業(yè)數(shù)量增加。

不過，浙商證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李超分析稱，截至10月13日，新增專項(xiàng)債投向基建類比例約為56%，較2023年的69%有較大幅度下滑。隨著后續(xù)專項(xiàng)債用途的擴(kuò)圍，投向基建的比例回升幅度預(yù)計(jì)有限。

“特殊新增專項(xiàng)債”

或關(guān)聯(lián)化債

去年四季度以來，江蘇、湖北、新疆、天津等多個(gè)省份陸續(xù)開始發(fā)行一類沒有披露“一案兩書”（即項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和法律意見書），亦未披露募投項(xiàng)目具體投向的“特殊新增專項(xiàng)債”，募集資金用途僅簡(jiǎn)單描述為用于“存量政府投資項(xiàng)目”。統(tǒng)計(jì)顯示，截至10月23日，今年以來各地累計(jì)發(fā)行77只“特殊新增專項(xiàng)債”，發(fā)行總額達(dá)8429.7億元，占同期新增專項(xiàng)債的22.17%。

對(duì)于“特殊新增專項(xiàng)債”的具體用途，專家學(xué)者普遍猜測(cè)與本輪地方政府化解存量隱性債務(wù)有關(guān)。

根據(jù)《政府投資條例》規(guī)定，政府投資項(xiàng)目指“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目”。中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國(guó)對(duì)證券時(shí)報(bào)記者解釋稱，“存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)”是符合《政府投資條例》的政府投資項(xiàng)目產(chǎn)生的法定債務(wù)，并不屬于隱債范疇。

興業(yè)研究公司固定收益部高級(jí)研究員王嘉慶同樣指出，若新增專項(xiàng)債用于新增政府投資項(xiàng)目，地方政府需要披露“一案兩書”，其未披露項(xiàng)目具體信息或項(xiàng)目名稱，說明資金可能是用于多個(gè)存量政府投資項(xiàng)目而非新增項(xiàng)目。他認(rèn)為，部分存量項(xiàng)目投資存在資金缺口，或需要新增專項(xiàng)債資金來解決項(xiàng)目停緩建問題，化解項(xiàng)目停緩建帶來的存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“特殊新增專項(xiàng)債”可能涉及隱性債務(wù)置換。國(guó)聯(lián)證券固定收益首席分析師李清荷指出，存量投資項(xiàng)目應(yīng)已有確定的資金來源，將新增專項(xiàng)債用于存量項(xiàng)目，或是因?yàn)檫@些項(xiàng)目涉及隱性債務(wù)，若以新增專項(xiàng)債置換隱債，有利于化解地方政府投資項(xiàng)目的隱債風(fēng)險(xiǎn)。此外，王青對(duì)記者表示，通過“特殊新增專項(xiàng)債”還可化解部分符合專項(xiàng)債資金使用要求，但前期未通過專項(xiàng)債項(xiàng)目立項(xiàng)審批的項(xiàng)目所形成的債務(wù)。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院講師汪峰在接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，在當(dāng)前的財(cái)政環(huán)境下，尋找或培育合適的項(xiàng)目來申請(qǐng)專項(xiàng)債存在一定挑戰(zhàn)。適當(dāng)放松對(duì)新增專項(xiàng)債用途的約束，以“特殊新增專項(xiàng)債”化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在債務(wù)額度管控上顯得更為合理和靈活。